Обзор: От частот к стримингу: почему ограничения на процент владения ТВ уходят в США в прошлое

Федеральная комиссия по связи США (FCC, Federal Communications Commission) подготовила официальный проект постановления, предлагающий полностью отменить 39%-й лимит охвата национальной аудитории для владельцев вещательных телестанций.

Сейчас в США действует правило, запрещающее медиахолдингам владеть ТВ-станциями с суммарным охватом более 39% домохозяйств страны. Однако регулятор официально анонсировал решение отказаться от этой планки в пользу индивидуального анализа каждой сделки по укрупнению медиасетей. В FCC считают, что правило 39 % создавалось для эпохи, когда эфирное ТВ было главным источником информации. В современных реалиях искусственное сдерживание отхвата телевещателей ставит традиционные телесети в невыгодное положение по сравнению с глобальными стриминговыми платформами (такими как Netflix, Amazon Prime, YouTube), которые вещают на 100 % территории страны без каких-либо ограничений.

Американские эксперты активно обсуждают возможную отмену 39%-го лимита охвата.

Так, в заметке «Федеральная комиссия по связи (FCC) планирует повысить установленный в 39 % лимит на владение национальными телеканалами – каковы предложения и какие существуют проблемы?» («FCC Plans to Raise the 39 % National TV Ownership Cap – What are the Proposals and What are the Issues?»), опубликованной на американском профильном юридическом блоге Broadcast Law Blog, отмечается:

«В проекте FCC постановления говорится, что ныне существует множество других конкурентов в сфере доставки видеоразвлечений с общенациональным охватом, включая телеканалы, кабельные сети и, что более важно в современном мире, все стриминговые компании. По мнению FCC, сама возможность доставки программ в масштабах всей страны теперь не создает проблем для потребителей, поскольку у потребителя есть выбор из множества различных национальных поставщиков программ. Проблемы могут возникнуть на местном уровне, если доступ к местным новостям и информации будет монополизирован. Однако вопросы местного владения в данном проекте постановления не рассматриваются,.. рассматривается проблематика общенационального охвата… Но если общенациональный охват ныне с точки зрения монополизации не является проблемой, зачем вообще проводить проверку каждой сделки, если доля владельца превышает 39 % вещательного охвата, на соответствие общественным интересам, ?..

В радиовещании, когда в 1996 году был снят национальный лимит на охват, некоторые компании начали было массовые скупки радиостанций, но затем прекратили это делать, как это сделали и некоторые телекомпании, чтобы сосредоточить усилия на рынках с наибольшей прибылью — передав небольшие станции операторам, специализирующимся на работе с малыми рынками, или местным владельцам, которые лучше подготовлены к управлению этими станциями и довольны прибылью, которую они могут получить при повышенном внимании к местному сообществу. В целом, рынок скорректировал себя сам». Конец цитаты.

Здесь поясним, что 39%-й лимит, который планируется отменить — это именно национальный лимит на охват, в то время как в США существуют ограничения на монополизацию охвата на местном уровне — т.н. правило местного владения (Local TV Ownership Rule): (DMA — Designated Market Area), за исполнением которого также надзирает FCC. Согласно Local TV Ownership Rule, одной компании можно владеть только двумя телестанциями в одном регионе (DMA), и только при соблюдении двух жестких условий: 1. Top-4 Prohibition: Обе станции не могут одновременно входить в Топ-4 по рейтингам в этом регионе (обычно это филиалы главных сетей: ABC, CBS, NBC, Fox). 2. Voice Test (Правило 8 «голосов»): В регионе должно оставаться минимум 8 независимых владельцев медиа/станций после объединения.

Вернемся к 39%-му лимиту и посмотрим на комментарий двух экспертов частной некоммерческой научно-исследовательской организации International Center for Law & Economics (ICLE), подготовивших публикацию «Разбираемся с проблемой 39 %: почему Федеральной комиссии по связи необходимо решить не только вопрос ограничения на вещание» («Pulling the 39% Thread: Why the FCC Must Fix More Than the Broadcast Cap»), вышедшую на ресурсе указанного института. В публикации говорится:

«Теперь вещательные компании конкурируют не только друг с другом, но и со стриминговыми сервисами, виртуальными многоканальными дистрибьюторами видеопрограмм (vMVPD), подкастами и социальными платформами, чей национальный и глобальный охват затмевает все, что могла бы собрать какая-либо группа телестанций, следуя правилу 39-процентного ограничения. Теперь это правило ограничивает тех конкурентов, которые меньше всего способны его выдержать, оставляя их крупнейших соперников без ограничений…

(Однако) регулирование вещания функционирует как взаимосвязанная система. К другим ее составляющим относятся согласие на ретрансляцию, регулирующее сборы и условия, на которых дистрибьюторы передают вещательные сигналы; правила обязательной трансляции, которые могут требовать трансляции соответствующих местных станций… Снятие только одного 39%-го ограничения дало бы более крупным группам станций больше рычагов влияния на кабельных, спутниковых и потоковых дистрибьюторов, передающих их сигналы». Конец цитаты.

История ограничения количества телестанций в одном владении в США

Ограничение на концентрацию СМИ в США складывалось почти век, так как в эпоху зарождения телевидения радиочастоты считались дефицитным ресурсом и государство стремилось избежать монополизации эфира. Когда Федеральная комиссия по связи разрешила коммерческое ТВ в США в 1941-м году, она сразу ввела антимонопольное ограничение: одной компании разрешалось владеть не более чем тремя ТВ-станциями. В 1944-м году по просьбам крупных вещателей (в частности, NBC) лимит расширили до 5 каналов.

В 1953-м году ввели «Правило 7-7-7», которое гласило, что ни одна компания не могла владеть более чем семью AM-радиостанциями, семью FM-станциями и семью телестанциями. В 1984-м году «Правило 7-7-7» было заменено «Правилом 12-12-12», разрешившим одной компании иметь двенадцать AM-радиостанций, двенадцать FM-станций и двенадцать телестанций. При этом в FCC тогда отметили, что с момента введения правила «7-7-7» в 1953 году количество телестанций в США увеличилось со 199 до 1169, а количество радиостанций утроилось, достигнув более 9000. Кабельные и спутниковые технологии также расширили выбор программ для зрителей. Поэтому FCC тогда решила, что некоторое усиление концентрации собственности, которое станет результатом введения нового «Правила 12-12-12», не угрожает «разнообразию независимых точек зрения на рынках информации и развлечений».

Принятый в 1996 году Закон о телекоммуникациях (Telecommunications Act of 1996) отменил ограничение по количеству станций, заменив его ограничением по планке охвата аудитории. Это ограничение было установлено в 35 %. Цифра же в 39 % появилась в 2004 году в рамках Закона о консолидированных ассигнованиях (Consolidated Appropriations Act 2004) как компромисс между конгрессом США и президентом-республиканцем Бушем-младшим после попытки FCC поднять лимит сразу до 45 %, вызвавшей протесты защитников независимых вещателей. Порог в 39 % был выбран не случайно: он защитил крупнейшие на тот момент сети CBS и Fox от необходимости принудительно распродавать свои ключевые телестанции.

Полномочия Федеральной комиссии связи (FCC) по отмене охвата в 39 % 

Хотя эксперты прогнозируют одобрение проекта постановления об отмене охвата в 39 % уже на августовском заседании FCC, вступление новых правил в силу может затянуться: ассоциации кабельных операторов и противники консолидации уже готовятся подавать иски в федеральные суды с требованием приостановить решение регулятора, учитывая что правило в 39 % охвата закреплено решением конгресса США.

Поясним, исторически Федеральная комиссия по связи получила от конгресса США так называемые General Rulemaking Powers (общие полномочия по нормотворчеству). По закону FCC имеет право устанавливать, менять и отменять любые правила владения вещательными станциями, если считает, что этого требуют «общественные интересы». В 2004 году конгресс выпустил закондательное распоряжение (Consolidated Appropriations Act), где было написано буквально следующее: «Измените ваши внутренние правила с 35 % на 39 %. Те, кто считает, что FCC может отменить правило в 39 % охвата доказывают: конгресс США не принимал отдельный вечный запрет на изменение лимитов. Он просто дал регулятору разовое указание установить в регламенте конкретную цифру на текущий момент. Сам механизм установления правил остался в руках FCC. Об этом, в частности, пишет своей заметке американский онлайн-журнал Law & Liberty.

Указанный онлайн-журнал Law & Liberty пишет в своей вышеупомянутой заметке, которая, отметим, называется «Весь спектр полномочий Федеральной комиссии по связи (FCC)» («The Full Spectrum of FCC Rule-Making») и вышла 11 декабря 2025 года:

«Благодаря Конгрессу, Федеральная комиссия связи (FCC) имеет право устанавливать собственные правила. Данная комиссия по связи регулирует владение телевещательными станциями с 1941 года. В рамках этой системы регулирования Комиссия ограничила процент домохозяйств по всей стране, которые может охватить отдельная компания через свои станции, чтобы обеспечить разнообразие владельцев и взглядов. Со временем владение станциями сосредоточилось в руках меньшего числа людей: крупные национальные корпорации управляют кадровыми и финансовыми функциями, в то время как местные команды на каждом рынке занимаются местными новостями и продажей рекламы.

Конгресс ввел процедуру пересмотра правил каждые четыре года, чтобы гарантировать, что Комиссия регулярно пересматривает свои правила в отношении собственности, которые представляют собой искусственное регулирующее вмешательство в рынок владения радиостанциями. В 1996 году Конгресс поручил Федеральной комиссии связи (FCC) внести поправки в свои правила в отношении собственности, в том числе повысив национальный лимит владения с 25 процентов домохозяйств до 35 процентов. Конгресс также оставил в силе процедуру пересмотра правил каждые четыре года, что указывает на то, что Конгресс не рассматривал новое число как постоянную юридическую норму, а как разовый компромисс, который будет пересмотрен в будущем.

Комиссия действительно пересмотрела этот лимит в 2002 году, подняв его до 45 процентов в ходе четырехлетнего обзора того же года. В 2004 году Конгресс принял меры по снижению лимита до 39 процентов в рамках Закона о консолидированных ассигнованиях (CAA) 2004 года, который включал в себя ненормативные положения, предписывающие Федеральной комиссии связи (FCC) внести поправки в свои правила, установив лимит на уровне 39 процентов, и исключив лимит из круга тем, указанных для процесса четырехлетнего обзора.

Несмотря на то, что Федеральная комиссия связи (FCC) под руководством представителей обеих политических партий придерживалась позиции, согласно которой она всегда сохраняла за собой право изменять лимит с момента принятия Закона о гражданстве (CAA), противники реформы теперь утверждают, что CAA юридически лишает FCC полномочий на такие действия. Это просто не соответствует тому, что утверждал Конгресс.

В своих комментариях Комиссии один из противников реформы (Американский телевизионный альянс) сформулировал вопрос следующим образом: «Главный вопрос здесь заключается в том, что имел в виду Конгресс , когда исключил 39-процентное ограничение, принятое им в Законе о консолидированных ассигнованиях («CAA»), из периодического пересмотра Комиссией правил владения…

Чтобы понять, что гласит закон, мы рассмотрим фактические слова, утвержденные Конгрессом. В Законе о телекоммуникациях 2004 года Конгресс внес поправки в ненормативное положение Закона о телекоммуникациях 1996 года. Положение 1996 года гласило: «Комиссия должна изменить свои правила для множественной собственности, изложенные в разделе 73.3555 ее правил… путем увеличения ограничения на охват национальной аудитории для телевизионных станций до 35 процентов». PL 104-104, § 202. Закон о телекоммуникациях 2004 года исключил цифру в 35 процентов и заменил ее на 39 процентов. PL 108-199, Раздел B, Раздел VI, § 629(1). Во-вторых, Конгресс поручил Комиссии изменить свои правила таким образом, чтобы «лицо или организация, превысившие 39-процентное ограничение охвата национальной аудитории для телестанций, указанное в пункте (1)(B), путем предоставления, передачи или уступки дополнительной лицензии для коммерческой телевещательной станции, имели не более 2 лет после превышения такого ограничения для приведения его в соответствие с этим ограничением». Там же , § 629(2). В-третьих, Конгресс постановил, что требование о четырехлетнем пересмотре правил владения «не применяется к любым правилам, касающимся 39-процентного ограничения охвата национальной аудитории, указанного в подпункте (c)(1)(B)». Там же, § 629(3).

Вот и всё. Это всё, что сказал Конгресс. Конгресс обязал Федеральную комиссию связи (FCC) внести поправки в свои правила, чтобы увеличить лимит до 39 процентов, поручил FCC принять правило с процедурой отказа от инвестиций для станций, превышающих этот лимит, а затем освободил FCC от обязанности пересматривать лимит в рамках своих текущих четырёхгодичных обзоров».